2008年全国农村中小金融机构监管工作会议指出，我国农信社改革由深化改革试点工作阶段全面转入深入实施与攻坚阶段，首轮改革也取得了阶段性重要成果。正如银监会为农信社第二轮改革性质所做的定性：“深入实施与攻坚”，农信社改革将要进入实质性的产权改革阶段。笔者认为，在这一过程中存在以下四大悬而未决的问题，这些问题处理可能将会从根本上影响农信社二轮改革的路径选择，直接决定改革的成败。

　　历史存量包袱如何化解

　　2002至2007年我国经济正处于一个快速增长期，通过农村信用社自身经营努力与央行专项票据、税费减免及地方政府提供分红补贴扶持、捐赠优质资产等实质性政策扶持，农信社的历史包袱化解速度较快，财务状况出现根本性好转。然而，透过这些成绩，我们应深思的一个问题是：取得这些所谓重要阶段性成果在多大程度上是因经营机制理顺、业务能力发展与内部管理的完善等内在因素的作用呢？

　　客观来看，农信社“靠天吃饭”的经营模式还没有从根本上得到改变，现宏观经济现已呈下滑趋势、资产价格大幅缩水、一些政策扶持已取消或行将到期，而且最值得关注的一个问题是一些欠发达地区信用社历史包袱依然十分沉重，而且几乎无法靠自身力量来予以化解。所以，在当今宏观经济出现下滑与政府政策扶持力度有限的前提下，农信社如何化解自身历史包袱，特别是对于那些经济落后地区，可是一项相当艰巨的任务。在政府提供政策支持不足以全盘解决农信社历史包袱的前提下，农信社要化解历史包袱除了依靠理顺经营机制，强化内部管理之外，通过引入外部战略投资者是当今切实可行、见效较快、易于操作并且有助于后续体制的改革之举。

　　行业管理如何转为资本管理

　　县（市）联社作为独立小法人及社区性银行的性质与开放性的市场金融需求是存在矛盾的，典型例子就是县（市）联社的客户的跨区资金清算需求。所以需要一个上层跨区域行业组织来提供相应的行业服务。服务内容包括清算、资金调剂、新产品开发、对外宣传与沟通、人力资源管理与培训等中后台业务支持。从世界各国的合作金融发展经验来看，大多以联盟的网络形式组成规模庞大的合作金融系统，很少有例外。

　　特别是我国县（市）联社在自我管理能力较差、业务限制较多、服务能力较弱，更需要加强行业管理与服务，成立省联社的初衷也在此。农村信用社需要行业服务已形成共识。但要做到“到位”、“不越位”、“不串位”这种帕累托最优标准实现难度较大，现实中的省联社所提供的行业服务存在不少缺陷。以致一些农信社改革设计者认为，可以考虑基层联社通过自下而上入股组成一个新的服务机构，按市场与效率原则向下面联社提供服务是解决完善行业服务的方法，这看似是一种理想的模式。然而这样的制度设计与现在问题重重的省联社制度没有多大区别。在我国农村合作金融有官办的特征及基层联社内部人控制、自我约束与管理能力较差的前提下，通过市场效率来建立行业管理与服务的权威实现的难度很大。在这种背景下，对于农信社的行业管理如何真正从行政管理转为资本管理仍然是农信社改革设计者和实践者面临的一个重要课题。

　　基层联社是“合”还是“分”

　　银监会认为农信社二轮改革的中心就是产权改革与省联社管理体制的理顺。本着因地制宜的原则，银监会也为省联社的管理体制理顺方向提供联合服务公司、联合银行、金融持股公司、省联社、全省统一法人等五种选择模式，各地方农信社根据自己发展实践提出诸如“一行两制”、“联合+股份”多种模式。综观这些发展模式，区分这些模式主要标志改革路径是“分”还是“合”，也就是辖区内联社是在“全省一盘棋”原则统一改革，还是根据当地资源与禀赋“八仙过海，各显神通”，自主选择改革路径，是“分”好，还“合”好呢？判断的改革路径的优劣关键在于判断标准。对于这个标准，容易忽略一个事实就是农村金融特殊性与农信社存在的特殊意义。

　　首先农村金融不仅是金融问题，更是一个政治问题，它是消灭城乡二元经济、统筹城乡发展、化解社会矛盾的关键一环。其次在农村金融市场，农信社是支农主力军的地位，其他商业金融机构迫于利润压力在农村金融市场惜贷是不争的事实。而且在将来一段时间，这种现状还无法得到根本性改观。此外，一些省份因自身发展情况因区域发展不平衡而呈现农信系统内发展也不均衡。地处经济发达地区农信社富有较强竞争力，而地处落后地区农信社历史包袱沉重，自身经营都难以为继，潜伏较大的金融风险。

　　因此对于基层农信社的改革路径的选择问题，如果套用当年城市信用社的改革思路，仅从个体或某个联社发展利益来思考改革路径是不足以从根本上解决农信社改革与发展的问题的。问题的解决仍然应该从农信社的历史、现状等方面综合考虑，寻找到一条适合自己的改革发展道路。

　　商业可持续性面临障碍

　　无论是省联社改革还是基层联社改革的路径选择和政策设计，都不能忽略一个根本性的问题:即改制后的农信社持续健康发展动力与保障机制是什么？这也是农信社改革根本目的之所在。国家对于农村金融改革的政策设计要求，要加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。要达到这一目标，改制后的农信社实现商业可持续经营是必要条件。然而，从现实条件来看，未来的农信社要实现商业可持续性，存在三大障碍：

　　首先，改制后的农信社还不具备可持续发展条件。从世界合作金融发展经验来看，农村经济社会化大生产水平较高、优质行业服务、健全法人治理结构、完善的内控制度、充分的市场竞争、维稳的存款保险制度、合作金融立法、完善政策支持体系、贷款自主定价机制是农村合作金融良性发展天然土壤。这些条件都难以在农信社产权改革后迅速具备。一个典型例证就是由于利率管制较严，许多农业贷款的利息还不足以覆盖成本。所以，由于“农业在世界范围内普遍具有低收益率特征,只有做到资金运用的非农化,才能实现‘以非农养农’和农业信贷的可持续发展”。经济发达地区自然能做到“以非农养农”，欠发达地区问题就会较多。

　　其次，在我国农村经济呈小农经济格局下，农村信用社实施股份制改造真的能够顺利推进吗？人际关系中“差序格局”所形成“圈层结构”信任结构成为中国农村经济的基本社会文化基础，也为民间金融发展提供先天的基础,阻碍了普遍意义上的信任体系的建立，不利于商业化金融发展。所以，对于农信社来说，特别落后地区的农村合作金融一旦走出圈层边界,它是否能存活与发展是一个值得质疑的命题。最后，改制之后农信社依然定位于服务三农、服务县域经济。支农政策性要求与自身发展所需的商业化要求可能其使经营目标多元化，甚至形成内在冲突，从而引致实际经营中定位偏离与管理混乱。