将省内处于发达地区、具备成立农村商业银行条件的农信社联合起来，合并组建省级农村银行，同时，对于农业比重较大的欠发达地区的农信社，保留其独立法人地位，由省级农村银行参股或控股，管理模式从当前的行政管理转向资本管理。在“一行两制”模式下组建的省级农村银行将逐步具备组建金融控股公司的条件。最终成立省农村金融控股公司，并由控股公司出资组建农村保险、农村证券、农村基金、农村信托等子公司。     

　　“实行全省统一法人模式，等于再造一家省级银行，这一方案适合经济比较发达、地域范围相对较小的直辖市，并不适合县域经济发展不平衡的地区，特别是容易引起人们对于农村地区资金外流的担忧。”

　　日前，广东省农村信用联社理事长罗继东在接受采访时表示，“虽然重庆农村商业银行正式挂牌，已经迈出改革的第一步，但从全国农信社的整体改革进程看，省级联社究竟应该怎么改依然没有明确的改革路径，需要各地根据各自的实际不断探索。对于农信社改革而言，能否继续顺利推进，关键在于省级联社改革能否成功，而省级联社改革能否成功，又取决于改革模式和路径的选择。”

　　现状：改革没有现成模式

　　省级联社管理体制的改革关系到农信社改革发展方向，要解决发展不平衡问题，推进农信社整体解困、协调发展，关键在于理顺管理体制。对于省联社管理体制改革，业内的探讨主要集中在省联社模式的改革创新上，概括起来主要有几种：一是推广重庆模式，采取统一法人模式，以省为单位将全省农信社合并成立统一的农村商业银行或农村合作银行。二是向下参股或控股的二级法人模式，即将省联社改制为股份制或者股份合作制的省级农村银行，再向辖内农信社参股或控股，依靠股权纽带实现履行行业管理职能。三是弱化省联社的职能，强调县（市）级联社的法人主体地位，让省级联社的法人基础和地位逐步消失，建成区域清算中心、业务处理中心或同业自律服务性组织。四是全国统一法人模式，主张农信社仿效四大国有商业银行，成立全国统一法人。

　　对于理论界关于省联社改革模式的探讨，作为改革前沿的实践者，罗继东有着自己的看法。罗继东认为，实行全省统一法人模式，只适合经济比较发达、地域范围相对较小的直辖市，不太适合县域经济发展不平衡的地区，特别是容易引起人们对于农村地区资金外流的担忧。  而实行两级法人模式，保留了农信社原有体制上的灵活性，由新成立的金融持股公司对各地农信社自上而下持股（控股）（银监会的意见是不能控股只能持股），金融持股（控股）公司按照股权比例参与有限管理，持有限银行牌照。实行这种模式的优势在于，金融持股（控股）公司可以通过资本纽带实现对农信社的有限管理。但问题在于，农信社各自为独立法人，独立承担经营风险、独立化解历史包袱，这种模式不能统筹全省资源帮助非珠三角地区农信社解决沉重的历史包袱，也无法避免省政府为农信社承担无限责任。同时，因为金融持股（控股）公司是自上而下持股，需通过引进战略投资者解决向下持股的资金问题，因此实行这种模式的前提是金融持股（控股）公司应取得经营牌照从事经营活动，才能以持股分红和经营收益来吸引战略投资者，满足战略投资者参与管理和获取投资回报的预期。

　　而实行全国性统一法人则等于国家收回农信社的管理权，实际运行中将会因管理幅度过宽而有心无力，也不利于农信社服务“三农”和地方经济发展。

　　“从目前的情况来看，还没有一种现成的模式，可以让全国各地的省级联社能够直接套用，改革模式的选择必将是各地根据实际情况不断探索的过程。

　　探索：“一行两制”不错的选择

　　银监会此前提出省联社改革的三项基本原则，即要有利于农村合作金融可持续发展、有利于防范化解风险、有利于促进当地经济发展和新农村建设。在确保三个“有利于”原则的前提下，银监会允许各地探索符合本地情况的管理模式，用三年左右时间基本理顺省联社的管理体制。

　　罗继东认为，省级联社改革探索除了上述三个“有利于”之外，还应有利于省联社依法合规地履行管理职责。为此，他提出“一行两制”的模式，即将省内处于发达地区、具备成立农村商业银行条件的农信社联合起来，合并组建省级农村银行，同时，对于所有农业比重较大的欠发达地区的农信社，保留其独立法人地位，由省级农村银行参股或控股，管理模式从当前的行政管理转向资本管理。

　　罗继东对“一行两制”的理解是，在这种模式下，省级农村银行控股、参股的农业地区农信社，仍然可以立足本地，解决当地金融服务不充分的问题。这种模式兼顾了发达地区商业化经营和欠发达地区支持“三农”发展的不同需求，不会导致欠发达地区的资金流向发达地区。因为省级农村银行和辖内农信社各为独立法人，不能随意调拨资金。另外，从市场化原则看，农信社作为社区性金融机构，优势和竞争力都在当地，深耕本土，与当地经济一起成长才是正途，而在城市金融竞争如此激烈的情况下离开农村进入城市是死路一条。

　　同时，相对于统一法人、二级法人模式，“一行两制”模式充分考虑了地区发展不平衡的现实情况。以广东省为例，珠三角地区与非珠三角地区存在着“二八现象”，即两者面积（人口）的比例为2：8，但经济总量方面，两者的比例恰好相反为8：2，发展不平衡态势非常明显。珠三角地区经济发展迅速，已经基本实现城镇化，当地涉农贷款占市场份额的比例很小，农信社已经完全市场化、商业化，与当地一般商业银行在经营区域、业务种类、客户对象等方面几无差别。

　　实行“一行两制”模式进行省级联社改革，罗继东认为至少有三大好处：一是由于省级农村商业银行是在省委、省政府的支持和帮助下做大做强，义不容辞应承担控股的欠发达地区金融机构的历史包袱和防范化解风险责任，这样能避免省级政府为农信社承担无限责任。二是这种模式兼顾了发达地区商业化经营和欠发达地区支持“三农”发展的不同需求，不会削弱全省农信社服务“三农”的能力，也不会导致农村的资金流向城市，反而对欠发达地区经济发展将产生更有效的积极推动作用，区域协调发展及其带动效应十分明显。三是这种模式可以在一个区域范围内最大限度地优化金融资源配置，充分发挥区域金融所特有的“以强扶弱、以强带弱”的社会责任。

　　方向：组建金融控股公司

　　罗继东表示，随着农村金融体制的改革发展，在“一行两制”模式下组建的省级农村银行将逐步具备组建金融控股公司的条件。在省级农村银行的基础上，成立省农村金融控股公司，并由控股公司出资组建农村保险、农村证券、农村基金、农村信托等子公司。

　　“组建金融控股公司可以加快化解农信社的历史包袱，建立现代金融企业。始自2003年的本次农信社改革，中央提供的扶持资金实际上占农信社历史包袱的30%左右，剩余的70%要靠农信社自行化解。农信社靠目前单一的以存贷利差为主的赢利模式，要在短时间内完成化解历史包袱的任务是不可能的，必须考虑多种途径增加赢利。由此，混业经营成为选择。如由控股公司和农信社出资组建农村保险公司，一方面保险公司赢利分红可为农信社增加利润，另一方面农信社代理保险公司的业务可以增加收入。组建其他金融类公司如农村基金也有类似相互促进的效应。”

　　“组建金融控股公司还可以推进新农村建设、解决‘三农’融资需求。目前，农村的金融服务严重不足，农村保险、农村基金、农村证券等都很薄弱，广大农民的投资渠道单一、投资意识淡薄，有限的积蓄大部分都转化为农信社的储蓄资金。成立金融类公司，不仅使农信社可以为农民提供更加丰富的理财产品，还能增加农民的投资渠道，提高理财意识，使之更快地增加收入，走上致富之路。”

　　此外，组建金融控股公司也是农信社应对金融开放和市场竞争的需要。通过组建金融控股公司，农信社既丰富了服务和产品，也分散了经营风险，还有了多种赢利手段，可以有效地提高竞争能力，应对市场挑战，为各省解决“三农”问题、发展县域经济提供强大的金融平台，从而开创农村金融发展和农村经济建设的新局面。