为什么要一个省级机构、要一个什么样的省级机构，关键取决于农信社的发展需要什么样的管理和服务平台，而不是简单地为省联社找出路。 凡能对农信社又好又快发展产生正向推动作用，就是可取的。至于选择什么模式，叫什么名字，并不重要。      

——肖四如

　　2008年7月，距离《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）下发整整五年，随着6月29日重庆农村商业银行挂牌开业，新一轮农信社改革正式拉开帷幕。改革迈入新阶段，农信社遇到了哪些难题？存在哪些矛盾？什么是亟待解决的问题？改革之路艰辛，跋涉者正披荆斩棘，向前奔跑。《中华合作时报·合作金融》周刊特推出“高端访谈”栏目，访问多家农信社省级联社高管，集中探讨、寻求答案，给改革者以启示。

——江西省农村信用联社理事长肖四如谈农信社省级机构的定性定位

　　省联社，农信社改革的产物。不可否认，省联社的组建为农信社改革立下了汗马功劳，但这个只有5岁的“新生儿”，在改革5年后也引起了颇多争议。正如中国银监会副主席蒋定之日前所说，省联社改革存在三大焦点：行业管理权问题、自主经营权问题、保持县联社独立法人地位问题。

　　“省级联社的功能定位必须从满足农信社共同的内在需求出发。”在采访中，江西省农村信用联社理事长肖四如反复强调了这一点。

　　“必须明确改革的目的是什么。”肖四如说，省级联社怎么改革，最主要的判断标准就是看是否有利于农信社更好地服务“三农”、是否有利于农信社更好更快的发展、是否有利于防范农信社系统性风险、是否有利于农信社实现规范化管理。能够最大限度地实现这些目标的模式就是好模式。目前而言，最迫切的就是有效满足县级联社对宏观管理和公共服务的需要，帮助他们解决难题、弥补劣势、加快发展。任何模式都有利有弊，关键看如何设定行为规则去趋利避害。

　　与法人单位产权制度对接

　　“如果只为强化管理而设计产权结构，从上而下启动第二次产权改革，用反市场的行为去人为组织市场主体，极易产生原有股东与新股东的利益冲突。”

　　面对省联社组建后所谓管理者、服务者和经营者“三位一体”的矛盾，需要借鉴国际经验，从有利于农信社发展的实际出发寻找解决办法，而不该从强化管理权威出发寻找权力来源，并片面地认为只有自上而下控股通过资产纽带才有管理合法性。不能为了强化管理而设计产权结构，从上而下启动第二次产权改革，用反市场的行为去人为组织市场主体，这极易产生原有股东与新股东的利益冲突，而且也违背了企业组建的一般规律，即必须应对客户的需求选择业务模式和组织架构。

　　有效的办法是尊重法人自主权的前提下，寻求省级管理、服务和经营主体的一致性，找出最有利于促进农信社发展壮大和风险控制的办法。同时根据法人单位自我约束机制完善的状况不断调整优化管理办法，因地制宜作出安排，使各项管理产生正向作用而不构成企业改革发展阻力。在法人单位不断完善法人治理机制的同时，通过实施强有力的行业管理和服务，帮助法人单位实现科学决策、把握经营方向和管住经营风险。

　　服务对应农信社内在需求

　　“省级联社的功能定位必须从满足农信社共同的内在需求出发，在加强和优化行业管理的同时，强化为基层法人提供全面、优质、高效的宏观服务功能。”

　　‘省级联社服务功能必须对应农信社的内在需求。”肖四如分析说，农信社由于法人多、规模小、实力弱、人才缺，在经营管理的很多方面都迫切需要一种更高层次的公共服务平台。比如：迫切需要建立统一的产品和服务规范与标准，全面提升服务水平；迫切需要建立统一的信息网络平台和电子银行业务平台，全面提升信息化水平和结算手段；需要进行有针对性的员工及高管人员培训，提高队伍整体素质；需要进行统一的形象策划和市场宣传，提升整体形象和竞争力；需要创造更加有利的政策环境和公共关系，争取各方面理解支持；需要搭建统一的资金调剂运用平台，提高资金使用效率和防范流动性风险能力；需要培育农村信用社与社区经济社会文化建设的互动机制，形成良性发展的动力；需要强有力的行业管理组织维护企业合法权益等等。

　　省级联社在加强和优化行业管理的同时，强化为基层法人提供全面、优质、高效的宏观服务功能，以帮助他们发挥优势，克服劣势，加速与开放型金融市场的对接。

　　根据权力来源优化管理职能

　　“促进自律性、行政性、组织性三种职权有效行使和合理配置，是形成和优化省联社行业管理服务的基本思路。”

　　肖四如从法理上分析了省级联社行业管理权的来源：一是自律性行业管理权。源于县级联社对公共管理和服务的需要。解决单个法人社由于规模小、手段落后、影响力弱、管理水平低、信息不充分、风险承受能力差等原因，想做却做不了或做不好的事。通过共同制定《章程》或以社员大会决议形式，赋予省联社管理权限，委托省联社提供统一服务。以共同的意愿，形成共同的规则，监督大家共同遵守。二是行政性行业管理权。政府作为社会公共事务的管理者，有责任努力维护金融消费者的利益和金融市场秩序的稳定，努力防范金融风险，同时引导金融企业落实国家的金融法规政策，引导农信社贯彻为农服务的方针。同时，政府对农信社一定的行政管理，还来源于国务院交给省级政府的最终风险责任。把这种行政性或公共性行业管理委托给省级联社，使其具备行业管理部门的特征，符合国内国际的通行做法。三是组织性行业管理权。在中国特色社会主义制度下，基于执政党的历史使命而形成的职权，如果运用得当，使之融入到法人治理机制之中，就能为农信社加强管理、加快发展、防范风险提供强有力的组织保证，与广义的现代企业法人治理机制也相符合。

　　这三种职权都是为了实现科学有效管理、促进企业可持续发展、改善金融服务、维护金融消费者利益等目标。因此，促进这三种职权的有效行使和合理配置，是形成和优化省级联社行业管理和服务的基本思路。

　　履职遵循责权利对等原则

　　“一方面政府或监管部门把省联社当作一个全省统一法人主体追责，而实际上，省联社对各独立法人又难以进行直接管理与控制。”

　　省级联社履职应按照责权利对等原则作出安排。国务院将农信社行业管理权交由省级政府，并对省级政府防范风险的责任及其它职责提出了明确要求。省政府为履行管理责任，必然要成立省级行业管理机构，加强对农信社的行业管理，实现农信社服务经济、自身发展和管控风险等多目标的统一，特别是注重防范农信社可能出现的系统性风险。

　　当前，责权不对称是行业管理部门面临的主要问题。一方面政府或监管部门把省联社当作一个全省统一法人主体追责，而实际上，省联社对各独立法人又难以进行直接管理与控制。强化省联社行业管理职能，形成与其责任对等的权威，使其承担的责任与管理的能力、幅度、深度相一致，才能形成一种自上而下的管理合力，省级政府风险管理责任才能最终落实。

　　组建联合银行最为可行

　　“通过逐步推进，使省级机构逐步成为全省农村合作金融机构的客户管理中心、利润管理中心、风险管理中心和行为管理中心；成为为地方经济尤其是为“三农”提供优质金融服务的正规化、现代化银行金融机构。”

　　现在省级联社大多运作比较成功，在此基础上不断完善、最终建立联合银行最可行。我们设想：在规范完善省级联社履职行为的基础上，组建管理服务型省级农村合作银行。按照“行业管理＋金融服务”的职能定位，筹建省级农村合作银行，资本金由辖内全部成员行（社）出资，原则上排除自然人和其他法人入股，避免其他股东与成员行（社）股东在利益目标上的不一致。主要功能是为成员行（社）提供他们需要而自身无法解决的金融服务，同时又履行行业管理职能。组建后的省级农村合作银行与成员行（社）仍为二级法人关系，不干预成员行（社）的具体经营活动，不与成员行（社）开展业务竞争，只是围绕服务成员行（社）发展开展各项非零售型的对公业务。

　　之后，省农村合作银行职能转换，强化服务和经营职能。在前阶段平稳运行的基础上，根据成员行（社）的要求，逐步扩大农村合作银行的业务经营范围，除原先的非零售型对公业务外，还要办理针对城区的个人、个体工商户、中小企业、民营企业等的零售业务，使城区业务得到更加规范的组织和发展。实行服务、管理和经营并存的省级合作银行模式，全部接收省会城区农信社的资产负债业务，划归省农村合作银行经营和管理。

　　最后，省农村合作银行与各成员行（社）建立更加紧密的资产联系。进一步转换职能，以经营服务为主，逐步淡化行业管理职能。在清产核资和自愿的基础上，与设区市城区农村合作银行逐步统一法人，使之成为省农村合作银行分支机构，弥补其法人治理机制的缺陷，更有效地防范风险。对其他内部管理规范、资产质量优良、风险管控能力强、经营水平较高的联社（合作银行），通过加强业务指导和增强相互业务往来，建立更加紧密的关系。在国家建立了存款保险制度以及其他条件成熟后，由省农村合作银行收购其资产负债，注销其独立法人资格，逐步成为省农村合作银行的分支机构。