为探索可持续发展的有效途径，从1995年开始，原国家环保总局在全国组织开展生态示范区建设工作，并于1998年开始推动生态省、生态市、生态县的创建工作。由于创建试点地区成效显著，影响范围不断扩大，各地出现了争相创建的局面。

　　实践证明,生态市的建设并不是能通过市场的自发调节就可以顺利实现的,唯有通过政府的安排与指导,才能逐步实现。县是我国基本的行政单元,又是最基本的经济单元,也是生态社会具体体现的基本单元,有条件应用生态经济学的基本原理,进行规划、管理和建设县级社会-经济-自然复合生态系统。组织实施生态市建设，走生态效益型的县域经济发展道路，是我国实施可持续发展战略的重要组成部分,也是每个县级政府义不容辞的历史责任。

　　明确政府行为发展方向，落实政府生态责任

　　一般来说，政府责任体系主要包括政治责任、行政法律责任及道德责任三种形式。面对新阶段、新任务的要求，政府还要承担起新的责任形态，即生态责任，这在我国县域层面上的表现尤为突出。落实生态责任，就要倡导正确的生态价值观，建立人与自然和谐共处的自然观念 ，坚持经济发展与环境保护的辩证统一 。

　　辽宁省海城市是个以菱镁、滑石矿储量丰富而闻名的资源型城市，在创建全国生态市过程中，十分注重政府的主体责任，一方面通过开展全民生态教育，不断提高公众的生态意识。另一方面，着力在领导干部中树立新的生态责任观念。强调建设“绿色现代化”，增强“绿色执政能力” ，同时确立了“既要考核GDP，又要考核COD”的环境优先发展理念，使全市各级各部门真正树立和落实了科学的发展观和政绩观。

　　转变政府行为内核，强化政府生态服务职能

　　政府行为是政府履行职能的具体表现，政府职能是政府行为的内在核心,同时，政府职能不是一成不变的。政府作为上层建筑的重要组成部分和活动主体，其职能必须适应和服务于经济体制，并受其制约。随着实践中生态服务型政府的构建，政府的基本职能也随之发生变化，生态服务职能成为基本职能。

　　县级政府的功能不是单纯发展经济，加强社会管理和提高公共服务已成为县域政府执政的支撑点和政策的着力点。在环境污染、生态恶化，环境问题已经成为影响社会稳定、经济可持续发展重要因素的情况下，县域除在履行传统的职能之外，还要向社会公众提供环境安全保障和环境服务。

　　在生态市建设实践中，海城市针对县域政府事权、财力有限，生态保护职能分散在各个部门的现实情况，首先整合职能，通过生态市建设领导小组下设的生态办和联席会议两个平台，打破环保部门孤军作战的局面，构筑为生态市建设服务的政府整体职能。如，联席会议由宣传部、环保局、经济局、财政局、监察局等多个部门组成。从生态市建设的整体利益和长远利益出发，重点研究全市生态保护工作目标和措施，通过联席会议，切实解决地方保护、部门职能交叉造成的政出多门、责任不落实、执法不统一等问题。其次不断提高政府生态服务能力。从以往主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，及时调整有悖于生态市建设的相关政策和规定，使政府主导生态市建设的职能不断强化。

　　创新政府行为制度，确保政府行为顺利开展

　　人类的社会行为是由政府行为、市场行为和公众行为所组成的，这三者中，由政府来确定发展目标，政府来制定政策措施去引导和管理市场行为，政府来教育公众和制定公众行为准则。政府行为影响市场行为和公众行为，政府行为的有效性直接影响着生态市的建设，因此政府行为成为关键中的关键。   

　　创新政府行为必须从创新制度、完善机制、构建行为体系入手，使政府行为从整体上达到最优。应建立和完善以下制度：管理和协调制度、环境和发展综合决策制度、干部考核制度和公众参与制度。海城值得借鉴的主要做法：一是改革和完善现行的干部综合考核机制，使考核目标从单纯追求经济增长逐步向注重经济社会环境协调发展的科学考评转变。海城市将生态市建设任务纳入市国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，将生态市建设目标分解为具体的年度目标，将年度任务层层分解落实到各镇（区）及相关部门，使生态市建设有组织、有计划、有步骤地开展。二是建立综合决策机制。聘请了一批专家担任生态市建设顾问，重大事项不经科学论证和环境影响评价不决策，同时通过政务公开和人大、政协会议广泛征求社会各届对环保工作的意见，提高环境决策水平。建立规委会集中审批和重大项目联审制度，将“生态优先”理念贯穿项目审批全过程，三年来共劝停、拒批污染项目196个，企业园区化率达到70%以上。 三是建立生态激励机制。市政府制定了10项奖励标准，如：明确规定对建成全国、省级环境优美镇、村的分别给予一定数额的奖励。目前已建成西柳镇等7个各具特色的生态镇，接文王家村堡等23个生态示范村。四是建立健全公众参与机制。进一步扩大涉及生态建设领域的政府政务信息的公开，依法保障广大群众的知情权、参与权和监督权。

　　搭建政府行为高效平台，建立生态恢复长效机制

　　生态市建设是一项周期长、投入大的系统工程，必须发挥政府和市场的两个积极性，建立高效、灵活的资金筹措机制。首先要对自然保护区、水源涵养区等承担生态保护任务的区域，建立有效的补偿机制。其次通过完善生态市建设投入的政策法规，建立生态市建设市场化融资的模式。

　　海城建立了三种补偿机制。一是生态建设区块补偿机制。对自然保护区块、水源涵养区块、山地自然生态抚育区块等进行生态补偿。根据环境资源价值理论核算各区块在生态建设中的投入和收益程度，科学评估补偿额度。二是开发性补偿机制。在矿山、森林等资源开发利用行业，由开发者支付生态恢复补偿金。三是排污许可交易机制。在全市控制排污总量的目标下，允许节余排污量由企业有偿使用。通过政府财政补贴、财政转移支付、建设区块生态补偿费用划拨、在水价中征收水资源费、拍卖矿业开发权、社会捐助、排污量有偿使用等多种渠道，募集生态环境补偿专项资金。同时，以“经营城市”的理念，鼓励国内外企业、民间资金投入生态市建设，逐步形成了多元化的环境投入机制，近几年，采用BOT、TOT等方式，成功引入民营资本建设了城市污水处理厂、感王印染污水处理厂、腾鳌惠丰化工污水处理厂等，在有效推进了生态市建设的同时，破解了政府融资和管理难题。

　　可以说，建设生态市是县域社会发展的必然，在此情况下，县级政府的行为必须重新调整定位，把生态责任视为政府重要责任。以生态市建设为载体，创新和改革政府的决策和管理方式，调整政府行为取向，使政府行为符合生态规律、市场规律，不断增强区域的可持续发展能力。（作者单位系东北大学）