“坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护”、“让农民更多地分享产业化经营成果”、“抓紧建立健全重要农产品供求和价格监测预警体系”……2008年1月30日，2004年以来中央关于“三农”问题的第5个一号文件发布，这个题为《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》的文件在论改革、迎奥运的关键之年，再次聚焦“三农”，期望以“强农惠农政策”推动“三农”更好更快发展。

　　2008年的中央一号文件涉及增加农民收入、促进农业产业化进程、发挥科技带头作用、培养农村人才等多个方面，不仅强调了粮食生产的重要性，也对棉花生产提出了明确要求。

　　文件原文：坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护。继续加大对农民的直接补贴力度，增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补。扩大良种补贴范围。

　　产业分析：到目前为止，国家针对棉花的补贴只有一种，那就是良种补贴。从2007年开始，中央出资5亿元发展棉花良种补贴，覆盖4000万亩，连续补贴2年，分4年实施。新疆补贴10元/亩，内地补贴15元/亩。以县为单位组织实施，每县确定5个优良品种，做到一村一种。

　　在国家良种补贴政策的激励下，农户植棉积极性较高。在2006年籽棉价格走低的情况下，2007年我国棉花总产却创下新高，达到758万吨。然而良种补贴另一个重要目的——提高棉花品种一致性并未取得明显效果。2007年是棉花良种进行补贴的第一年，中棉所、全国优质棉科技服务项目组通过跟踪监测指出，补贴对良种的示范和引导作用大于当年的实际效果，监测结果显示，全国棉花播种品种(含没有审定的品系、组合、材料、代号和不知名等，后同)471个，与2006年比较增101个，增幅28.5%。良种补贴种植品种(系)的总数不仅没有减少反而增加了。仍没有一个品种占播种面积的10%。品种在数量上继续表现多，在区域布局继续表现乱，在种植上继续表现杂，这种“多乱杂”的状况没有得到改善。

　　因此，有专家建议，良种补贴应该实行普惠制和延长年限。由一县补贴2年延长到4年，这样将有利加快良种的脱颖而出，也有利于优势公司的培育和形成，逐步克服品种数量多、布局乱和种植杂的状况。

　　文件原文：认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种。

　　产业分析：2007年中央财政首次补贴政策性农业保险21.5亿元，虽然仅占全部财政支农资金的0.55%，但却在转移农业风险、减轻政府负担方面起到了“四两拨千斤”的作用。因此，2007年中国的农业保险保费收入创建国以来的最高峰。

　　新疆是棉花政策性保险走在前列的一个产区，2007年新疆政策性棉花保险金额采用非足额成本保险方法确定，参照前三年新疆棉花生产亩均直接物化成本，新疆政策性棉花保险试点保险金额原则上确定为每亩400元，费率确定为7％，即每亩应缴纳的保险费为28元。通过农业保险，新疆部分受灾棉农把损失降到了最低。2008年的新疆自治区农村工作会议上提出，力争扩大政策性农业保险试点范围，重点搞好奶牛、能繁母猪、棉花生产的政策性保险业务，在取得成功经验的基础上，逐步扩大农业保险险种范围。

　　但通过一年的试点，新疆一些地州的棉花保险也暴露出一些问题，例如还存在保障水平与生长期的直接物化成本差额较大的问题。个别地区，亩均棉花直接物化成本400元，但保额只有100元，费率为5％，使得农户灾后获得的保障不充分，保险经济补偿功能被削弱，对此，要高度重视，积极寻找途径尽快解决。

　　从目前来看，在农民对农业保险的性质和作用还缺乏充分的认识、农民的收入仍然偏低以及农业保险风险较大等诸多因素的共同制约下，如果没有政府的力量推动，要想让农业保险真正成为保护农民利益、转移农业风险的有效手段，无论从保障范围和保障程度来看，难度都将是非常大的。

　　文件原文：大力发展油料生产，鼓励优势区域发展棉花、糖料生产，着力提高品质和单产。

　　产业分析：这是2008年一号文件唯一一处明确提到棉花产业的部分，这为中国棉花产业的发展定下了一个基调，即今后国家将以提高单产和品质为主要手段增加我国棉花产量、稳定我国棉花产业发展，而并非扩大种植面积。

　　其实，从上世纪80年代起，随着种植结构的不断调整，我国棉花生产就逐步向气候条件适宜、种植基础好、产量水平高的优势区域集中。20世纪80年代初期，我国有23个省（市、区）的1100多个县(市)种植棉花。发展到本世纪初的时候，全国1万亩以上的产棉县547个，棉花面积和产量分别占全国的84%和88%；10万亩以上的产棉县179个，棉花面积和产量分别占全国的65%和70%，棉花种植逐渐向优势区域区域集中。到目前已形成长江流域、黄河流域和西北内陆三大棉区。2000年三大棉区的植棉面积分别占全国的30%、43%和26%，产量分别占全国的27%、38%和34%。

　　我国棉花平均单产皮棉“九五”期间为67公斤/亩，发展到2006年棉花平均单产已经达到82公斤/亩左右，创历史记录。

　　从2008年的一号文件可以看出，棉花产业继续上述走向将是一个长期的发展方向，但如何提高品质和单产、实现我国棉花的稳定发展是一个大战略，需要国家采取配套扶持政策，不能完全听任市场调节，更不能等棉花出了大问题才临阵磨枪。

　　文件原文：抓紧建立健全重要农产品供求和价格监测预警体系。

　　产业分析：由中国储备棉管理总公司和发改委价格监测中心共同建设的“国家棉花市场监测系统”于2006年6月全面启动。这是由国债资金投入建设的国内唯一的棉花市场监测、分析和预警系统。系统通过布局合理的监测网络，搜集、汇总、统计国内棉花生产、收购、加工、消费以及库存等各个环节市场信息，从价格行情和数量等方面对国内棉花市场运行状况进行监测，以全面了解棉花市场运行状况，为政府的宏观决策提供科学依据。系统建成当年就初步建立起了以１４个办事处、２００个监测站、８６００家定点信息联系点为依托的监测网络。

　　在将近两年的时间里，该系统所采集的信息，为国家和企业准确把握国内棉花市场起到了积极作用，但困扰棉花产业多年的统计数据不准确问题依然没有得到有效解决。这就意味着棉花市场检测预警系统还需要进一步健全完善，才能发挥其更大作用。

　　文件原文：完善大宗农产品进口管理和贸易救济预警制度。探索采取符合国际惯例的有效手段，调节农产品进出口。

　　产业分析：我国是一个棉花进口大国，对棉花进口的管理，国家一直采取的是配额管理制度。近几年来，棉花进口配额的发放对国内棉花市场的调节作用也日益明显。

　　从下发配额的数量上看，发改委愈加精明地掌控了下发配额的数量，使得进口棉花的数量恰当地弥补了国产棉花对下游棉纺织行业生产供应的不足，同时也严格控制国外棉花的过度涌入，从而缓解对国内棉花产业的冲击。既保护了棉农的利益不受侵害也基本充分满足了棉纺行业对国际棉花在数量上和品质上的需求，促进了棉纺织行业的发展。从下发配额的时间上看，相关部门在时机的把握上也是越来越到位，充分地运用了进口棉花的手段平抑国内的棉价，不给炒作棉价者太多的机会。而从运用关税手段上看，近两年采用的滑准税的方式，也在很大程度上起到了抑制棉价炒作的重要作用，同时对国际棉价的平稳也起到了积极的作用，缓解了国际市场上的低价棉花对国内市场的冲击。

　　因此，我们应该承认，近两年来的棉花进口配额的发放，无论从时机上还是从数量上和运用关税手段上，对国内棉花市场的调节作用日益明显，而且，是推动棉花市场向良性与理性方向，前进了一大步。