1月30日，2008年中央“一号文件”正式公布，此份名为《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》的文件，给正在这个寒冬经受暴风雪与严寒考验的9亿农民带来了温暖的憧憬。

　　文件在对于“加快农村金融体制改革和创新”的表述中出现多处亮点：三次提及新型农村金融机构的发展；明确提出“维护和保持农信社县级联社的独立法人地位”；首次提出“通过批发或转贷等方式，解决农村金融机构资金来源不足的问题”，以及“制定符合农村信贷业务特点的监管制度”。

　　全力扶植新型金融机构

　　[文件]：“加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作。”

　　[解码]：这是文件对“加快农村金融体制改革和创新”表述中的第一句话，足见新型农村金融机构在未来农村金融改革中的重要性。

　　2007年10月12日，银监会宣布扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围，试点省份从6个省（区）扩大至全国31个省区市。截至目前，全国已有31家新型农村金融机构组建成立。

　　虽然对于包括村镇银行、贷款公司、资金互助社在内的新型农村金融机构的前景还难以预测，但他们在银监会的精心培育下已经势不可挡地来到我们面前，一个个新的生命将在广袤的土地上施展才能，带着希望一路前行。

　　[文件]：“通过批发或转贷等方式，解决部分农村信用社及新型农村金融机构资金来源不足的问题。”

　　[解码]：实现农村金融机构的可持续发展，农村金融机构资金来源是个问题。近两年来，一方面大银行机构将农村资金抽离到城市，加剧了农村资金外流；另一方面，日益明显的储蓄下滑和分流，也对农村金融机构的资金来源构成了巨大的困境。 

　　允许批发和转贷，是一种解决方式，但是这种方式能有效实行需要政策的支持，政府应该有相应的补贴安排，以降低批发成本，否则可能面临批发成本高的问题。

　　而在现实操作中，按照会计制度，农村金融机构从其他银行批发资金，如果是拆借来的，这笔资金不会计入存款项下，在存款没有增加的情况下，贷款规模受到75%的贷存比的严格限制，不会增加，因而这样的一种制度安排无法同比例增长贷款额度，即使拆来资金，也会因贷款规模限制而无法增加贷款。因此，有利于进行批发资金或转贷的相关政策也应早日出台。

　　去年“金融新政策”扩大试点范围后，农行有意参股村镇银行，首批试点拟选择在湖北和内蒙古进行。业内人士分析，农行将扮演“批发贷款人”的角色，通过参股的村镇银行，将资金批发给村镇银行，这样由于村镇银行是一级法人，信贷审批链条较短，农行也可以通过村镇银行达到服务三农的目的，从而实现“商业运作”与“服务三农”的统一。

　　[文件]：“加强财税、货币政策的协调和支持，引导各类金融机构到农村开展业务。”

　　[解码]：去年10月，在宣布扩大试点范围的同时，银监会透露，为激励和引导各类资本投资组建新型农村金融机构，银监会目前正与财政部、央行、税务总局、工商总局等有关部门研究，明确新型农村金融机构的财税政策、货币政策和工商注册登记等方面的规定。这些优惠政策包括存款准备金的缴纳、利率的浮动、支农再贷款的发放、税收优惠、登记注册，支付清算等，这些政策将尽早出台。

　　不盲目做大农信社

　　[文件]：“继续深化农村信用社改革，加大支持力度，完善治理结构，维护和保持县级联社的独立法人地位。”

　　[解码]：“维护和保持县级联社的独立法人地位”的表述不仅表明了中央对于农村金融布局的重新认识，也表明了对于已进行了4年多的农信社改革的重新审视。

　　这一表述的含义是，农信社总体上要保证实行县级统一法人，不主张统一为更高层级的法人，不能再通过行政的力量从县收到市，从市收到省，甚至从省收到全国。

　　中央明确稳定县域，也表明了对于农信社现有省联社的管理模式的审慎定位。专家认为，省联社的定位就应该是一个行业服务、监督和管理机构，它既是行业管理者又是服务者，但是不能直接经营，不可以去放贷、去吸储。

　　将“稳定县联社法人地位”纳入中央一号文，主要针对的是近年来农村金融机构“求大弃小”的趋向。 中国银监会人士称，不少农信社打着改革的名义，在盲目求大的思潮下，跨区经营、求大求全、不断提高法人层级，业务上“弃乡进城”，大大影响了对“三农”的支持。

　　大机构撤离后，农信社成为支持“三农”发展的主力军，而“求大”思潮的加剧，无疑使农信社的支农积极性大大削弱。非官方的统计数据估算，从2000年以来，城市每年从农村金融市场抽离的资金大约为5000亿元，专家估计，近两年，这个规模可能继续扩大。 

　　中国社科院农村发展研究所副主任杜晓山的解释是，机构越大，越不可能对弱小群体提供更好的服务，因为服务成本高，而且机构越大信息会越发不对称。同时，法人上升，资金的调拨权会上收，这是个城市倾向的问题。

　　首次强调加强监管

　　[文件]：“制定符合农村信贷业务特点的监管制度。”

　　[解码]：目前一个不可回避的现状是，银行业监管部门对农村金融的监管力不从心。农村金融案件频发使得如何实现有效监管迫在眉睫。

　　从我国中等发达县（市）商业性金融机构分布情况看，银行类金融机构网点在县域的数量平均达到80个左右，而目前承担县域金融监管职责的银行监管分局办事处编制一般为3-4人。伴随着农村金融市场化程度的提高，村镇银行、农业银行、邮政储蓄机构等将加快向农村和基层延伸，监管力量薄弱问题将更加突出。

　　有专家提出，构建针对农村金融体系的多元监管服务体系。未来3—5年，我国将初步形成以农信社、农行、农发行、村镇银行、邮政储蓄等为主体，以民间金融为重要补充的农村金融组织体系。与此相对应，可探索建立地方政府和监管机构分别负责的多元监管体系。一是赋予地方政府部分监管权，参与金融机构从准入、运营到退出的全程监管，并承担一定的风险化解责任和监管成本。二是人民银行根据履行央行职责的需要，行使对农村金融机构的监管权。三是银监、保监部门按照分业监管原则，采取延伸监管力量或委托其他机构代管方式加强对农村金融机构的监督管理。 

　　[文件]：“加快落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策。”

　　[解码]：值得注意的是，2005、2006、2008三年的中央一号文件都一以贯之地提出将“县域金融机构一定比例存款投放当地”，而且提法越来越迫切。

　　这一提法至少有两个依据，一是“三农”迫切需要金融强有力的扶持，二是从国际上看，美国《社区再投资法案》也有类似制度。然而，时至今日，有关比例和办法依然没有明确和出台。显然这一政策推动和落实都存在难点。

　　比如说如何确定“一定比例”。各类金融机构的市场定位和经营情况千差万别，制定新增存款投放比例时难以强求一律。同时，各地区经济发展水平和信用环境存在较大差异，也难以统一设限。另外，各地具体情况不一样，针对到具体贷款项目来按“一定比例”确定投放量难免会造成信贷风险。

　　专家认为，应边实践，边探索，边完善。美国的《社区再投资法案》直到今天仍有争议，但取得的效果非常明显。因此，要以正向激励原则鼓励商业银行把资金投入当地，还要对一定比例指标实施刚性监管和柔性监管相结合措施。