谨防过火过热过度的规模经营

    近年来，推动土地集中连片流转、加快农业规模化生产已成为各地推动农业现代化的重要举措。在各地、各方的积极努力下，土地流转的速度、规模呈井喷式上涨态势，这项指标甚至成为一些地方比拼工作业绩的指标。然而，不容忽视的是，若以现有的推动方式继续进行，规模化经营在提升农业生产效率的同时，因过度规模化可能产生的社会问题也会紧随其后。

    2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确要求，要合理确定土地经营规模。这使得一些人对过火过热的大规模经营有所警醒。规模化生产要适度推进，这绝不是一句简单的提示，它关乎农业安全，更关乎社会安全。

    过度规模化导致欲速则不达

    1898年，美国从西班牙手中接管菲律宾。菲律宾师从美国，开始了农业的现代化之路。在菲律宾政府和知识精英的主导、支持下，西方农业跨国公司和本国资本家控制了菲律宾农业生产。随着技术进步，农业资本家和地主所需要的农业工人越来越少，大量失地和失业农民涌进城市。很多“农民工”找不到工作，失业问题转化成棘手的社会问题和政治问题。依靠过度快速推进生产规模化来实现农业现代化，结果避坑落井，菲律宾的农业现代化之路成了快速过度规模化经营对农业及社会造成伤害的例证。同样的情况在一些拉美国家也出现过。

    “如果不吸取经验，我们也难免这样的现象发生。”农业部农村经济研究中心原主任陈建华表示，农业过度规模带来的伤害主要有两方面：一方面是过度规模化会带来大量的失地农民。当一个国家城市化水平明显超过工业化和经济发展水平尤其是农业现代化水平时，由此带来的城市人口过快增长、住房紧缺、就业不足、贫富两极分化、社会治安不良等社会顽疾，加之城市流民的影响，会使这些国家经济社会发展欲速不达。“土地的规模化经营一定要是渐进的过程，应该是随着城镇化的进程循序推进。如果在农民尚未城镇化的条件下，短期快速流转土地会造成大量的失地流民。所以正确认识农业的规模化非常有必要，谨防陷入过度规模化带来农民失业、乡村社区消亡、多样化农业遭到破坏的陷阱。”陈建华说。

    另一方面，正如陈建华所言：“就农业本身来讲，过度规模化带来的是土地整体效益的下降。”他表示，因经营者自身能力造成的粗放式经营，使得规模经济后的单产效益反而不如单家独户的生产效益。经济学的规模报酬理论认为，在生产规模较小时扩大规模，产量增加的比例要大于投入要素增加的比例，产生规模报酬递增的现象，就形成了规模经济；规模达到一定水平后，产量会与规模同比例增加，规模报酬保持不变；但如果规模再继续扩大，产量增加的比例会小于投入要素增加的比例，导致规模报酬递减，也就是规模不经济。受此影响，一些地区利用行政力量培育扶持千亩乃至万亩种粮大户，造成整体效率的下降和利益的损失。这对整个社会来说，是一种极大的资源浪费。尤其是在土地规模有限的情况下，过度规模是对整个社会农业基础的一种伤害。陈建华说：“现在很多地方政府出台了一些鼓励规模经营的政策，鼓励大规模流转土地，实际上很多优惠鼓励政策是欠妥的。鼓励应该掌握在一定范围内。”

    规模经营不能取代家庭经营

    中央财经领导小组办公室副主任韩俊曾表示，中央提倡的农业规模经营，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。从世界范围看，家庭经营也是最普遍的农业经营形式。

    以家庭为单位适度推进规模经营，上海有很好的经验。据记者了解，在上海郊区，可观的经济效益使越来越多的农民选择经营家庭农场。如果一年种两季，一稻一麦，丰收的话一亩地收入800多元，一个拥有120亩地的家庭农场，年收入有10万元。相比同期上海城镇居民月均4000元的收入，一个农民家庭在郊区种地收入10万元，相当有吸引力。所以很多农民放弃打工，回家种地。再加上农业生产时间受作物生长周期影响，农民一年里实际上种地时间只有两三个月，其余时间就可以做副业。以松江区为例，身体条件比较好、50来岁的农民，除了种地，还在区政府的协调下帮助企业养猪。由养殖公司统一建成猪场，统一进行防疫治病行，农民只负责喂养，一年也能收入六七万元。

    从2007年开始搞家庭农场，经过几年的发展，上海松江区家庭农场的规模不但没有扩大，还在缩小。对此，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，扩大不了在于市场竞争的结果。大家都觉得好，但是土地资源是有限的，所以不能集中在一个人手中；但是也不能缩小，规模过小难以保障经济效益，农民积极性不会高，所以最终形成了相对稳定的规模。从社会效益来讲，也应该如此——如果有1000多亩地，是包给1个人让他年收入100万元，还是把1000亩地分包给10户人家，让多数人一年挣10万元好？“当然是后者更好一些。这就是我们目前强调推进适度规模经营的意义所在。在我国现在的背景下，这是非常现实的问题，不能让少数人去占大家的地去获得高额收入，还得让大多数人均衡发展，让大家受益。”陈锡文说。

    陈锡文同时也表示，这样的家庭农场经营有一个前提，就是亟需农业社会化服务的健全，耕、种、收等一些重要环节需要社会化服务帮助实现，而日常的看护管理靠家庭经营。他说，中国农业发展到现在，家庭经营在相当的时期仍会是我国农业生产的基本力量，关键是怎么通过周到便利的社会化服务，把农户经营引入现代农业的发展轨道。

    适度的概念取决于市场

    《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，要根据各地基础和发展条件，确定合理的耕地经营规模加以引导。那么发展中国特色的农业规模经营，以多大规模为宜，怎样的区间效率更高？农业部原总经济师（现任商务部副部长）钱克明说：“根据现代农业发展的一般规律与各地的实践，这个区间应该与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。”

    “只要是按照市场自发形成的规模，都在度的范围内。”中国人民大学农业与农村发展学院教授、原党委书记孔祥智表示，关于适度规模的概念，他认为这不是一个能用具体数字量化的概念，适度的衡量标准取决于经营主体自身的能力和拥有的要素（农机等）。从目前的发展情况来看，既有只流转了几百亩土地，但是由于自身经营能有有限、项目选择有误，致使出现经营成本过高、效益很差等现象，也有与此相反的案例。他说：“我们曾经在河南看到过一个从事粮食销售的农业产业化龙头企业，对10万亩的土地进行规模经营，通过发展有机小麦特供茅台集团，还有其他产业链的延伸，取得了非常好的经济效益。”

    孔祥智表示，不难看出，适度的概念是相对的，所谓的度应该由经营主体在市场竞争中自主把握，在与市场的博弈中，根据需要不断调整最后形成的规模，市场应该是决定每个经营主体经营规模的决定性因素。对于农民自愿扩大规模而超过控制线的情况，只要不动摇家庭承包经营体制，目前可以不加干涉；关键是要管住一些地方政府通过行政干预促使土地过于集中并超过控制线的情况。

    “严防由于行政力量干预造成的过度规模化。”陈建华对此也予以支持。他指出，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求，各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。这项政策为土地流转规模提供了一个基本的标尺，超过这个度的不应该在政策鼓励的范围内。但是规模化经营有一个非常重要的实现形式，就是服务的规模化，这是可以不受土地经营面积制约的，因此应该鼓励社会化服务提供者提供尽可能大的服务，以此来实现规模化经营。当然，规模经营主体必须守住“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的底线。

    链接 

    如何实现规模经营？

    《意见》提出，要探索新的集体经营方式，集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。

    有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。

    谁来种地？

    随着中国城镇化的快速推进，农村空心化显现日益凸显，未来“谁来种地”也成为一个现实的拷问。

    《意见》提出：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。包括实施新型职业农民培育工程，积极培养专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工等新型职业农民，努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系。

    二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户；有条件的地方可将土地经营权入股组建合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；工商企业可以适度租赁土地发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等现代种养业。

    《意见》提了哪些“不”

    ●不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

    ●不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

    ●没有农户书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

    ●防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。

    ●严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决禁止擅自将耕地“非农化”。

    《意见》提到哪些农户权利

    ●稳定农户承包权，放活土地经营权。

    ●发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试。

    ●以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源。

    ●切实维护妇女的土地承包权益。

    ●充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。

    ●在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。

    ●土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。

    ●工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。

    权威解读 

    农业部部长韩长赋

    “适度规模”既解决农业问题，又解决农民问题

    “我们既要推动土地流转，又要引导它有序流转；既要发展规模经营，又要引导它适度规模；既要培育新型经营主体，又要继续扶持经营自己耕地的承包农户；既要鼓励工商企业投资农业，又要防止对农户的就业和增收空间的挤出效应，防止出现土地的非粮化、尤其是非农化。说到底，我们推动土地流转、发展规模经营，既要解决农业问题，又要解决农民问题。”韩长赋说。

    《意见》提出，现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。韩长赋解释，这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足8亩，10-15倍在100亩左右，按农户家庭2个劳动力种粮计算，现阶段劳均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。

    中国社科院农村发展研究所研究员张晓山

    为什么要家庭承包经营

    在工业化、城镇化、信息化和农业现代化四化同步发展的形势下，家庭承包经营也面临新的挑战。根据第二次全国农业普查的数据计算，平均每个农业生产经营户只能经营 9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营 5.2亩耕地，这样，如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入仅为 2500元。“显然，这样小规模的经营农户无法实现农业增效和农民增收的目的，也无法确保中国的粮食安全和农业经营成为体面和受人尊敬的职业。”张晓山分析说，家庭经营不等同于小规模经营。中国农业生产要再上新台阶，必须在稳定家庭承包经营的基础上适度扩大经营规模，大力培育新型农业经营主体，走出一条有中国特色的农业现代化之路。

    南京农业大学经管学院教授周应恒

    引导土地流转要积极稳妥

    周应恒表示，我国农业经营将呈现出规模农户与传统承包农户长期并存的态势。农业部将适度的土地规模界定为当地户均承包土地面积的10倍至15倍，这符合现阶段我国农情。我国不可能在短时间内实现所有农户的土地规模扩张，只能是部分具有经营能力的农户实现土地的规模经营，而多数农户仍是小规模经营。

    “我们不可能在没有解决农民离农出路的情况下就简单地强制流转农民的土地。在推进适度经营规模的同时，必须考虑小规模农户经营可持续性的问题。”周应恒说。

    四川省社科院副院长郭晓鸣

    规模经营离不开新型经营主体

    郭晓鸣谈到，推进土地有序流转，需要培育带动力强的新型经营主体。在农业企业进入区域有限和带动力不足的现实下，专业大户、家庭农场和农民合作社流转土地的规模虽然相对较小，但其与农民的利益关系更为稳定和密切，当前尤其需要对这类主体流转土地给予更直接的政策支持，依托这类本土化特征明显和实际带动力更强的新型经营主体，在更广大的农村提升农业规模化经营水平。

    （本报综合）

    指导思想

    全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。

    坚持经营规模适度

    既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。

    合理确定土地经营规模

    各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。

    扶持粮食规模化生产

    加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办法，更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。

    发挥供销合作社的优势和作用

    扎实推进供销合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。

    ——摘自中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》