重视地方金融过度扩张引发的金融结构失衡问题

 　　在存贷利差、财政扩张等因素的推动下，国内的一些诸如城市商业银行、农村信用社、村镇银行等地方金融机构喊出了“做大做强”的口号，竭力推行扩张式的发展战略，在异地广设分支机构。根据《银行家》杂志统计数据：截至2010年我国城商行达到147家，农村商业银行56家，农村合作银行223家，村镇银行349家，农村信用合作社2446家。如此之多的地方金融机构如果均推行扩张性发展战略，必将形成一个复杂交错的金融机构网，相对于全国性银行由国家集中控制和监管，这些散布于各地的地方金融机构还未完全纳入监管体系，缺乏监督的过度扩张必将产生更多的金融风险。针对这种现象可能带来的各种负面效应，需要我们审慎地应对，尤其是地方金融机构持续扩张所造成的金融市场结构失衡问题，更应当予以重点关注。

　　地方金融的过度扩张会加剧我国金融市场的结构失衡

　　健康的金融系统应该由各式各样的金融机构去发展各具特色的金融业务，走同质化的发展道路不仅资源浪费，还会导致金融市场的结构失衡。从当前我国金融市场的发展情况来看，金融系统内并不缺乏市场份额高、跨区域的大型金融机构(我国银监会2011年3季度数据显示，大型商业银行和股份制商业银行的资产总和占银行业总资产的比重高达64%)，真正缺少的是那些注重质量和效益，侧重于针对中、小、微型企业和个人开展业务的专业性金融机构。因此，众多地方金融机构走大规模扩张道路必定会造成金融市场层次不分明和业务趋同，使机构与机构之间的功能不能相互协调和补充，最终导致金融市场内部的行业结构失衡。此外，地方金融机构将内部资源用于规模扩张，还会从另外两方面导致我国金融市场结构的失衡：一方面是金融区域结构失衡；另一方面是金融市场融资结构失衡。地方金融机构扩张的方向主要集中在北京、上海、广州以及东南沿海等经济相对发达的地区。根据中国人民银行《2010中国区域金融运行报告》的数据：广东、北京、江苏、上海、浙江和山东银行业资产总额合计在全国占比超过半数，机构个数比例东部地区达到最高的39.5%；证券公司将总部设在东部地区的占66.7%，基金公司总部设在东部地区的高达96.9%，期货公司总部设在东部地区的占68.7%。以上数据表明了我国的金融区域发展是不平衡的，如果地方金融机构继续向发达地区注入金融资产和设立机构，必定会导致这一问题继续恶化，加剧我国金融区域发展的失衡。此外，我国还存在融资结构失衡问题，中国人民银行《2011年前三季度社会融资规模统计数据报告》显示：人民币贷款占社会融资总规模的58%，而企业债券和非金融企业境内股票融资仅占8.6%和3.6%。信贷规模偏大源于我国的金融市场属于银行主导型，在这样的环境推动下，地方金融的扩张也主要是地方银行的扩张，尤其是落后地区的金融机构依靠在当地吸收存款后到经济发达地区放款来赚取利息，资产业务受阻便会难以生存，由此而催生的信贷产品过度销售会继续恶化社会融资结构，导致更为严重的金融市场融资结构失衡。

　　金融结构失衡制约着我国金融业的健康发展

　　金融市场结构失衡会从多方面制约我国金融业的健康发展。首先，地方金融机构区域分散化的发展模式会使自身风险敞口扩大。历史的经验教训告诉我们，无论是金融市场还是金融机构，只有集中发展才能提高安全水平和增强抵御风险的能力。美国金融业的过度扩张和分散化最终引发了国际金融危机，而我国正是因为具备一个高度集中的金融体系，才能免受危机的侵害。地方金融过度扩张导致其内部资源过于分散化，进而会将更多的风险点平铺在市场平面上，加之外部监管缺位和相对于远不及大型金融机构成熟的内部风险管理体系，极有可能会为未来的金融市场发展带来更多的不确定性。第二，单一的金融市场结构会抹杀效率，致使金融与实业分离。地方金融机构扩张受到成本上升和规模报酬递减的双向挤压，加上水土不服等不利因素，以致其在扩张后很难找到效率持续提升的空间。效率源于竞争，但这种仅凭盲目扩张来拼资产、比规模的抢占式竞争，实质上是低水平的恶性竞争，因为这种竞争模式并未带来金融创新和效率改善，而只是在原有基础上实现了简单的资产膨胀。另外，金融市场结构单一导致的创新乏力使金融与实业逐渐分离，照这样发展下去将会出现分割经济问题，即一边是银行存贷的倒挂，一边是企业巨大的资金缺口。第三，金融市场结构不合理将阻碍金融改革的推进。金融改革的目标是建立一个多元化的金融市场体系，而地方金融机构的扩张只是金融市场向银行领域单边靠拢，变相地挤压了资本市场的发展空间；反过来看，资本市场的发展又会引发使银行业去中介化的金融脱媒现象，二者相互之间存在着对冲的矛盾，如果发展过度地偏向一端，则会限制或制约另一方的发展。此外，金融机构的发展如果只注重资产规模扩张，将会阻碍利率市场化改革的步伐，因为利率的波动会产生资产价值风险。

　　规范和控制地方金融的过度扩张有助于推进金融结构优化目标的实现

　　根据上述分析，我们应当重视和审慎对待地方金融机构过度扩张所引发的金融市场结构失衡问题，进一步明确我国金融市场结构的最优定位，并采取有效的办法来实现这一目标。金融市场结构是集中还是分散或者是二者的结合，取决于不同国家的特殊情况和经济发展阶段。金融集中有助于抵御风险；金融分散可以促进生产竞争、提升效率。国内外学术界关于金融市场结构最优化问题取得了不少研究成果，其中有的观点和主张对我国金融发展具有一定的参考价值。笔者赞同有的学者提出的某些观点，总结前人的成果并结合我国金融市场的实际情况，目前最优化的金融市场目标结构应该概括为：一国的金融力量必须要集中，并且要在此基础上做到层次分明，功能各异。所谓的集中是向上集中，地方金融的余额应存放在上一级的大型金融机构，而大型金融机构的余额应统一存放在国家的银行或机构。地方金融机构需要资金，可向上一级大型金融机构拆借，大型金融机构需要，可向国家银行去借。这样，在一般金融机构手里不至于有过多的游资，可以避免其向外扩张，国家统一控制金融业的游资，以防止这些机构利用游资越轨经营而造成风险的累加。基于上述看法，笔者认为，地方金融的健康发展应具备以下两个条件：第一，金融市场的层次要分明，地方金融应找准市场层次定位，集中内部资源走特色金融的发展道路；第二，加强体制内部对于地方金融机构的掌控力，防止其盲目发展。具体来说，为了防止金融资源重叠、效率低下、改革受阻等问题的发生，应严格地限制地方金融机构过度地扩张，使其立足于当地，将市场定位于服务中小客户，并在此基础上灵活多变、竭力创新以提高自身发展的质量和效益。

　　规范地方金融秩序、优化金融市场结构的对策措施

　　限制地方金融扩张、规范地方金融秩序是当前急需解决的困难问题。地方金融的高风险行为不仅仅会导致金融结构的失衡，还会产生一系列其他的负面影响，如资源浪费、推高成本、逃离监管等。因此，我们应及时地采取有效措施来遏制地方金融的过度发展。笔者认为，针对地方金融问题的对策研究应从两个方面出发，即分别研究地方金融机构与金融监管和金融体制改革之间的关系。

　　其一，金融监管与地方金融问题。地方金融过度扩张的背后必然存在着监管缺位的问题。我国“一行三会”的监管模式还存在着许多漏洞，如银监会、证监会和保监会的分支机构只设置到各省的省会城市及直辖市内，而许多的地方金融机构则在地级市甚至是县级以下从事经营活动，因此形成了监管区域上的错位。人民银行的分支机构可以延伸至县域经济，然而基层的人民银行机构还未能很好地发挥金融监管作用，而只是从事一些统计、外汇结售、信息查询等公共服务职责，并没有真正地介入地方金融事务的管理。这也是在人民银行改革后存在的问题，即虽然增强了央行自身的独立性，但其管理地方金融的作用并没有很好地发挥出来。另一个有监管权限的机构是地方政府，而地方政府对于本地的金融机构更多的是保护而不是监管，虽然地方各市县都设立了金融管理办公室，而这一机构更多的是承担审批和报批工作，真的监管形同虚设远未落到实处。除了监管框架存在问题以外，监管的法律法规也存在不足之处，许多机构如担保公司、小额贷款公司、财务公司、典当行等，虽然从事的是金融业务，但是在法律上并未将他们定义为金融机构，而是当作一般企业看待，因此而造成监管部门对这些机构实施监管时，缺少必要的法律依据。

　　合理的监管框架是金融结构优化的重要前提。鉴于存在上述诸多问题，落实地方金融的监管还有许多工作要做。第一，明确监管主体。地方金融机构由谁来监管应结合我国监管机构的实际情况。完善地方金融的监管应发挥监管部门分支机构的作用，加强基层人民银行相对于地方政府的独立性，同时促进基层人民银行参与当地金融事务的管理。第二，明确监管的目标。为了防止地方金融盲目扩张，笔者认为在当前地方金融发展的初级阶段，应严格控制其发展节奏，并将经营范围限制在当地。第三，落实监管政策。关于对地方金融采取差异化的监管政策被广泛地接受，关键是要做到通过差异化的监管政策孕育出风格各异的金融机构，避免同质化发展。第四，建立地方金融跨区域经营的联合审批机制。笔者认为，地方金融跨区域发展应得到本地金融监管机构和所跨区域监管机构的批准。此外，还应充分发挥基层人民银行的监管作用，如县域以下的银行机构扩张至所属地级市发展应得到县域和地级市人行的批准，地级市银行机构在全省范围内经营应得到地级市和省会中心支行的批准，省级银行机构全国范围经营应得到银行业相关的所有金融监管机构的批准，并在此基础之上在扩张的每一层次设立提档升级的标准。只有这样，才能使地方金融机构根据自身实力形成正确的区域定位，建立一个层次分明井然有序的金融结构体系。第五，夯实金融监管的法律基础。严格明确金融机构的定义范围，将从事金融业务但还未被定义为金融机构的企业纳入概念体系，为日后的金融监管提供必要的法律基础。

　　其二，金融体制改革与地方金融问题。关于金融体制改革，人们最为关注的是利率市场化改革和金融自由化改革，这些改革只能在宏观层面上对地方金融产生积极影响，而本文所关注的是如何在结构层面上推进地方金融健康发展的改革措施。本文开头的数据表明，我国的金融市场结构正面临着国家金融机构高度集中，地方金融机构过度分散的两极化问题。我们应通过改革措施来促进问题的解决，将犹如一盘散沙的地方金融机构有效地整合起来，构建层次分明、经营规范、专业性强、效率高的地方金融体系。

　　实现地方金融结构性调整目标的对策措施主要包括以下几点：第一，积极推进地方金融机构尤其是银行业金融机构的股份制改造，有条件的机构可以鼓励上市融资。只有这样才能明晰地方金融机构的产权，并在此基础上形成对于地方金融盲目扩张的制度性约束，使其将经营的重心放在业务创新和效率改进之上，以此来保证股东的收益。第二，准许国有金融机构和有实力的地方金融机构兼并或收购其他零散的、规模小的地方金融机构。兼并和收购有利于资源的有效整合和结构性的优化配置。鼓励收购和兼并有助于将零散的地方金融机构集中起来而产生范围经济，并提高风险的免疫能力，扭转金融结构朝两极化发展的趋势。第三，地方金融机构应积极推进自身业务结构的改革，正确定位所从事的业务种类和经营范围。应该认识到，如果所有金融机构都具备同样的功能那么他们的发展趋势也必然趋同。只有在功能上加以限制和约束才能使地方金融走上专业化的发展道路，形成致力于服务定向客户的特色地方金融体系。