烟花爆竹怎样管 宁夏出经验

　　“管而不禁，放而不乱”20多个省市300家单位组团取经宁夏

　　近年来，随着烟花爆竹“禁改放”的城市不断增加，由此引发的爆炸和人员伤亡事故也不断增加。2007年，宁夏元旦、春节、元宵节经营燃放烟花爆竹高峰期间，没有发生一起较大的伤人事故，继续保持了多年安全有序的良好局面。

　　宁夏依法创新烟花爆竹安全环境全国领先

      “管而不禁，放而不乱”20多个省市300家单位组团取经宁夏

　　 一、自治区人大出台的《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》，为推动全国及相关省市出台《烟花爆竹安全管理条例》起到了良好的示范作用。

　　烟花爆竹属易燃易爆特殊消费商品，在安全管理方面应该有特殊的要求。随着2004年《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，为了将我区烟花爆竹安全经营管理的创新做法以法律的形式固定下来，2005年７月22日，宁夏自治区人大常委会审议通过了《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》。该《条例》在吸收了我区多年来实践中创新经营管理的有关规定和措施的基础上，主要突出了以下几个方面：首先，明确了各级人民政府加强烟花爆竹的领导协调管理职责；其次，进一步明确了烟花爆竹生产和专营专卖批发企业应具备的条件；三是对部分管理职责由过去的公安部门管理调整为安全生产监督管理部门，以及安监部门和公安机关在元旦、春节期间查处假冒伪劣烟花爆竹的职责；四是明确了烟花爆竹专营专卖和专营检封标识制度，推行挂牌连锁配送经营的规定；五是明确了安全燃放的范围和行为；六是对非法生产、销售、储存和运输烟花爆竹的行为将进行处罚的标准。

　　实践证明，我区率先对烟花爆竹实行依法管理，同时，坚持专营不垄断，即批发环节严格管理；零售环节按照“布局合理、方便购买、安全有序”的原则依法布点，放开经营，这是坚持实事求是和科学发展观的必然选择。该《条例》的出台和落实，有效地从源头上控制非法劣质产品的流入。既满足了老百姓节日燃放的需求，活跃了节日气氛，又减少了事故。上述《条例》不仅是《中华人民共和国行政许可法》实施以来，全国率先审议通过的关于烟花爆竹安全管理的第一部地方性法规，同时也对北京、重庆和国务院先后出台的《烟花爆竹安全管理条例》起到了良好的示范作用。

　　 二、自治区政府出台的《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理规定》，为我区创新烟花爆竹安全环境、逐步实现依法管理奠定了良好的基础。

　　上个世纪80年代初，随着国家流通体制改革的不断探索和实践，我国在突破了生产资料和计划流通体制的界限后，大量的商品放开经营。烟花爆竹作为必须依法严格管理的易燃易爆特殊商品，可是许多地方由于在认识上产生误区，也将烟花爆竹的生产和经营视为普通商品参与市场竞争。这种情况导致烟花爆竹生产、销售失控，大量的危险劣质产品流入市场，全国各地由此引发的爆炸伤害事故不断上升。1983年至1988年，仅宁夏由烟花爆竹生产经营就引发恶性事故5起，死亡16人，在燃放环节发生的火灾伤人事故更是不计其数。烟花爆竹安全经营管理的正常秩序被扰乱，国家财产和人民群众生命安全也受到严重威胁并造成了不可挽回的损失。

　　针对烟花爆竹生产、经营参与市场竞争和多头批发出现的混乱局面及由此引发的恶性事故和血的教训，全国人大代表、政协委员多次提出议案，建议国家有关部门在制定产业政策方面应该对烟花爆竹采取宏观控制和专营批发管理的规定。北京市政府曾在1984年率先明确了“全市烟花爆竹采购、批发业务由北京市供销社日杂公司专营，统一组织安排”。北京市人大在此期间又明确了对烟花爆竹实行“逐年限制、趋于禁止”的议案。上海、天津、大连也出台了相应的政策，效果非常好，现在仍在继续执行。宁夏自治区政府就是在这种背景下，结合《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》精神，于1989年发布了《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理规定》。

　　该《规定》对我区烟花爆竹生产、经营、运输、储存、燃放等环节的安全管理明确了行政许可。上述《规定》为我区创新烟花爆竹安全环境，即全国首家实行“烟花爆竹挂牌连锁配送经营”；全国首家开通“烟花爆竹信息网”；全国首家公布“打击非法购销烟花爆竹重奖举报办法”；全国首家发布“管而不禁”的地方规章；全国首家落实“烟花爆竹统一管理专营检封制度”；全国首家成立“烟花爆竹稽查大队”；全国可以借鉴的首部《宁夏烟花爆竹安全管理资料汇编》在宁夏出版等奠定了基础。

　　三、银川市人大出台《银川市烟花爆竹安全管理规定》，核心突出了“管而不禁、批发专营”的内容。由于“专营”比“禁放”更人性化，成为全国学习的典型。

　　1995年前后，随着各地由烟花爆竹引发的爆炸事故不断上升，全国相继掀起了一场禁止燃放烟花爆竹的热潮。我区没有随大流，而是从实际出发，继续延续了自治区人民政府发布的《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理规定》的有关内容。为使烟花爆竹这一喜庆商品“管而不禁、放而不乱”的政策进一步完善，银川市人大常委会依据《规定》，在充分调研论证的基础上，制定了《银川市烟花爆竹安全管理规定》，并经自治区人大常委会批准，于1997年7月1日颁布施行。

　　10多年前，广州北京率先实行“禁放”政策以来，全国先后有200多个城市禁止燃放烟花爆竹。《银川市烟花爆竹安全管理规定》出台后，全国先后有20多个省市、300多个单位组团到宁夏学习经验。正是宁夏的经验影响了全国，所以， 2005年12月1日，北京市人大常委会也通过了 “禁改限”的规定，至此，全国已有200多个城市出台了“禁改放”的规定。

　　实践证明，“管而不禁、放而不乱”， 我区坚持专营不垄断，即批发环节严格管理；零售环节按照“布局合理、方便购买、安全有序”的原则依法布点，放开经营，可以从源头上控制危险劣质产品的流入，可以减少由此引发的安全事故。具体地讲，越是市场经济，越应对容易引发安全事故的商品，从批发环节和源头上加强管理，将是维护市场经济秩序的有效措施。由于我区对烟花爆竹依法明确批发环节实行专营，比其他省市禁止燃放更加人性化。这样，不仅符合宁夏的实际，也符合在市场经济条件下对特殊商品实行特殊管理的客观要求。2005年9月，国家安监总局局长李毅中、北京市市长王岐山在视察北京市烟花爆竹专营公司时强调：“在烟花爆竹采购、储存、运输上一定要推行专营，零售网点可以放开由社会布设，这就是专营不垄断的提法。”为此，宁夏坚持实事求是、不断创新的做法备受全国关注和赞赏。

　　四、《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》与国务院《烟花爆竹安全管理条例》规定的核心内容是一致的。如果认为不一致，不仅是对地方法规的歪曲，也是对国家法律的歪曲。

　　2006年1月21日，国务院公布的《烟花爆竹安全管理条例》第二十条明确规定：“从事烟花爆竹批发的企业，应当向生产烟花爆竹的企业采购烟花爆竹。从事烟花爆竹零售的经营者，应当向从事烟花爆竹批发的企业采购烟花爆竹。”《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》第十六条规定： “烟花爆竹专营专卖批发企业应当从依法批准的烟花爆竹生产销售企业进货；烟花爆竹销售企业或者零售企业、个体工商户应当从依法批准的烟花爆竹专营专卖批发企业进货。”

　　个别人认为，此项内容即《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》与国务院的《烟花爆竹安全管理条例》不一致，不仅是对地方法规《条例》的歪曲，也是对国务院《条例》的歪曲。

　　《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况，可以制定地方性法规。”

    　《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，地方政府可以设定行政许可。”烟花爆竹作为易燃易爆的特殊商品，它的安全管理既关系到国家和人民生命财产的安全，同时也关系到生态环境和人身健康。

    　宁夏作为民族自治地区，根据《中华人民共和国民族区域自治法》第六条规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”

    　为了正确理解《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》和国务院《烟花爆竹安全管理条例》的贯彻执行，2006年3月21日，中华全国供销合作总社办公厅给宁夏回族自治区供销合作社下发的《关于贯彻<烟花爆竹安全管理条例>与执行地方性法规衔接问题的复函》进一步明确：“你区人大结合本地实际,制定《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》,对供销合作社承担烟花爆竹的经营管理职责,执行统一归口经营予以明确规定,实行烟花爆竹专营专卖和专营检封标识制度,推行挂牌连锁配送经营和销售,是对国家政策的具体贯彻落实,也是加强安全管理的有力制度保障,与《条例》的基本精神是完全一致的,是在结合本地情况下的进一步丰富和完善。你社应当在自治区人大、政府的领导下，积极贯彻执行《条例》和地方性法规的规定，严格履行经营管理职责，切实提高经营安全意识，认真做好烟花爆竹的统一归口经营工作。”

    　五、根据中央和自治区政府的有关文件精神，供销社参照烟草、盐业等行业管理职能的特点，有权决定成立烟花爆竹稽查大队，有权配合有关部门加强烟花爆竹安全检查。

    　烟花爆竹是供销社所属日杂公司经营易燃易爆的特殊传统商品，供销社长期承担着政府赋予管理烟花爆竹经营企业的职责。2005年，国务院安全生产委员会《关于落实国务院领导同志重要批示认真做好烟花爆竹安全生产工作的紧急通知》（安委办字[2005]1号）明确规定:“供销合作社等烟花爆竹经营机构要加强自律，规范经营行为，主动配合政府有关部门强化市场监控，查禁、取缔烟花爆竹非法销售网点。”

    　早在1995年，《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号）文件中也明确规定：“各级供销合作社退出政府行政机构序列。根据实际需要，可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能。”2000年，宁夏自治区政府办公厅《关于印发自治区供销社职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（宁政发[2000]139号）明确：“自治区供销社根据政府授权，组织、协调、管理重要农业生产资料供应、国棉储备、农副产品经营、烟花爆竹专营工作。”2000年3月21日，国务院办公厅《关于加强烟花爆竹生产经营安全监督管理和清理整顿的紧急通知》（国办发明电[2000]7号）更是强调了“供销社负责烟花爆竹的经营管理职责，要完善购销管理机构，做好统一归口经营工作”。

    　为此， 2000年11月9日，宁夏供销社党组参照烟草、盐业、文化稽查的模式，成立“宁夏烟花爆竹稽查大队”，并明确“稽查大队联合公安、工商等有关部门在全区范围内行使对烟花爆竹经营管理的检查、宣传、监督职能”，符合中央、国务院和自治区政府有关文件精神，也符合创新烟花爆竹安全经营管理的基本要求。自治区供销社成立“宁夏烟花爆竹稽查大队”的通知报送自治区党委、人大、政府；全国供销合作总社、公安部、国家工商局；自治区政法委、高法院、高检院和各市县有关部门后， 2001年，宁夏供销社、经贸委、公安厅、工商局联合发出《关于进一步加大烟花爆竹专项整治工作力度，在全区实行烟花爆竹挂牌连锁经营管理的通知》，也进一步明确了宁夏烟花爆竹稽查大队的职责。

    　近几年的实践充分证明，宁夏烟花爆竹稽查大队成立后，配合全区各级安监、公安、工商、供销社和有关经营部门履行烟花爆竹安全宣传、检查职责，这项工作由于得到了自治区公安厅、安监局、工商局、供销社和各市县有关部门的理解和支持，为此，为打击非法劣质产品流入市场，维护全区烟花爆竹的安全经营管理做出了一定贡献，取得了明显成效。我区率先成立烟花爆竹稽查大队的创新做法，也备受全国有关部门的关注和赞赏，其中，河北、山西、贵州、成都等省市也相继参照我区的做法，成立了烟花爆竹稽查大队。据有关信息交流，北京市烟花爆竹“禁改限”后，政府去年拨款200万元；上海市政府每年拨款200多万元对非法流入的烟花爆竹举报人进行奖励。我区烟花爆竹稽查大队的所有费用，均由供销社烟花爆竹专营批发企业一家承担。既没有向政府申请要款，也没有向其他任何经营单位收取费用。宁夏依法创新烟花爆竹安全环境的一系列措施，有效地控制了由此引发的恶性事故，政府放心，百姓满意。

    　个别人诋毁烟花爆竹稽查大队配合安监、公安等部门履行烟花爆竹安全宣传检查，任由非法劣质产品泛滥，其背后的用意也应值得深思。

    　六、《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》规定烟花爆竹专营专卖批发企业储存仓库应具备的面积，既是国家法律赋予地方人大的权利，也是地方人大落实国家法律的具体措施。

    　由于宁夏人口少、消费总量也少，全区烟花爆竹的销售量仅为1000万元左右。为了确保统一经营管理和集中储存的安全，2005年7月22日，自治区人大常委会审议通过的《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》，在吸收我区多年来被实践证明切实可行的安全经营管理规章制度的基础上，进一步明确了我区烟花爆竹专营专卖批发企业应具备的条件，同时也明确专营专卖批发企业储存烟花爆竹的专用仓库面积不少于5000平方米。

    　个别人认为，《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》规定“专营专卖批发企业储存烟花爆竹的专用仓库面积不少于5000平方米”的要求过高，与国务院发布的《烟花爆竹安全管理条例》规定不一致。这种理解不仅是片面的，也是错误的。作为国务院的条例，类似烟花爆竹储存的安全管理，只能从宏观上规定，具体的安全措施和使用面积，作为省级人大、政府有权根据当地的实际情况做具体的规定。如果地方性法规的内容，都要与上位法完全一样，那实际就是二次立法。那种认为地方性法规必须与上位法一样的观点，将会脱离实事求是，阻碍地方立法权的正常发展和有效行使。

    　全国都在学习宁夏的成功经验和做法，宁夏应在依法创新烟花爆竹安全环境中，继续起好示范带头作用。