一道肥料管理制度的进退命题

　　2000年，农业部《肥料登记管理办法》浮出水面。在九年时间里，这项旨在规范行业、服务“三农”的制度，不但未能达到预期效果，反而在化肥行业尤其是复混肥行业里饱受争议。今年，在化肥行业“国六条”的政策导向下，化肥流通体制改革新政策有望出台，而“肥料登记许可证制度”是否将在新政策中被重提或被废止，再次成为行业关注的热点。

　　肥料登记从争议开始

　　复混肥企业反响强烈

　　《肥料登记管理办法》（以下简称《办法》）总则第一条：“为了加强肥料管理，保护生态环境，保障人畜安全，促进农业生产，根据《中华人民共和国农业法》等法律法规，制定本办法。”由此可见出台这一《办法》的初衷。

　　然而，《办法》自开始执行以来就引起了诸多争议。2001年年初，国内许多复混肥企业就对农业部根据这一《办法》，要求复混肥生产企业办理登记而反响十分强烈，纷纷向有关协会、部门反映情况。复混肥企业深感该《办法》的不合理性，不仅造成市场流通混乱、企业负担加重，而且助长了地方保护主义，不利于化肥生产流通体制的改革。对此，复混肥企业纷纷强烈要求农业部，尽快修改对复混肥进行登记管理的规定。

        与此同时，全国多家肥料企业还针对《办法》中有关规定提出了质疑。《办法》中规定，有国家标准、行业标准的，长期使用的“传统肥料”都是免于登记的肥料品种，其中高浓度复合肥在列。但是，为什么单独规定了高浓度复合肥可以免于登记，而中、低浓度的复混（合）肥料就需要登记？而在具体的实施过程中，很多省份规定高、中、低复混（合）肥料都要登记。

　　对此，业界人士认为，登记的目的主要是对肥料进行肥效和安全性评价。以氮、磷、钾为基础的化学肥料，其生产工艺成熟、化学组成稳定，在农田已长期使用，属于安全、有效的化肥品种。而且很多复混（合）肥料的配方又是农业部门、农业专家提出的，再花大量的人力、物力、财力进行登记，无疑是一种资源的浪费。

　　从呼吁修改到建议取消

        2001年8月，在《办法》执行一年多的时候，中国磷肥工业协会以内参的形式向有关部委、领导反映，认为《肥料登记管理办法》存在着法规制度的不严密性、实施过程中的不可操作性，加重了企业负担，影响了企业生产和产品营销，增加了复混肥成本，不利于减轻农民负担，并建议尽快修改《肥料登记管理办法》。 

        多年来，这方面的争议从未间断，尤其2004年7月1日随着《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，随着国家这一“大法”的出台，农业部关于肥料登记的“小法”再次成为关注焦点，取消《肥料登记管理办法》的呼声也越来越高。

        中国磷肥工业协会认为，该《办法》不符合《行政许可法》。“行政许可法”原则是减少行政干预，减少管理层次和行政收费。几年来的实践证明，《肥料登记管理办法》的实施收效甚微，反而演变成了多头管理、重复管理和乱收费。化学肥料在最终实现价值的过程中存在的生产、营销、使用三个环节，农业部门对使用环节进行管理是其本职工作，而生产和营销环节他们并不熟悉，也没有能力。在现行管理体制中，生产环节有国家发改委经济运行局、国资委（国有企业）、中国石油和化学工业协会、各专业协会各司其职，进行指导和管理；清洁生产有国家环保局，质量方面有国家质检局，市场方面有工商行政管理局、中华全国供销合作总社；政策方面有国家发改委牵头，财政部、商务部、税务总局等部门分头负责。农业部门负责使用管理，应把重点放在科学施肥，提高肥料利用率，提高农民种田技术水平，促进农业增产、农民增收等方面上，但是，农业部多年来是“种了别人的田，荒了自己的地”。

　　据悉，肥料登记管理所谓的依据是《中华人民共和国农业法》（2003年）第二十五条中所规定的：农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度。有关人士就此依据提出质疑, 《肥料登记管理办法》于2000年6月颁布实施，经修改后2003年实施的《中华人民共和国农业法》怎能作为《肥料登记管理办法》的依据呢？对此，中国农资流通协会认为，2004年《行政许可法》颁布后，在没有法律、行政法规必须对肥料进行登记或实施许可的前提下，《肥料登记管理办法》自行创设的行政许可是没有法律效力的。因此，这项没有合法出生证的行政许可，理应被清除。

　　反对声、建议声、取消的呼声伴随着《肥料登记管理办法》一路走来，而且在第9个年头，取消的呼声也越来越高。由于国内许多复混肥企业一直对实行复混肥生产企业办理登记收费反响强烈，反对声从未间断。多年来，中国磷肥工业协会曾先后向原国家计委、国家经贸委、国务院减轻企业负担办公室、国家发改委、国务院法制办等领导部门反映，要求取消这一《办法》。

今年5月23日，中国磷肥工业协会再次向有关部门建议取消《肥料登记管理办法》。协会认为“肥料登记”的核心其实就是收费，很难做到公平、公正。在肥料登记制度实行以来，《肥料登记管理办法》的初衷并没有实现，市场上假、冒、伪、劣产品并未减少。相反，企业与“多头执法”、“层层交费”的剧烈矛盾不断增加，而在利益转移的链条中，农民没有得到任何好处。为了中国化肥产业稳健发展，更为了中国农业增产，农民持续增收，因而再次建议取消《肥料登记管理办法》。

        近年来，本报编辑部经常接到化肥生产企业和经销商反应因“肥料登记制度”给企业带来困惑及负担的电话，要求媒体向有关部门呼吁：尽快解决这一多年来困扰企业的难题。2009年5月，本报针对肥料登记制度问题向化肥行业近千家企业发出调查问卷，其中一项为：关于肥料登记制度实行9年来，对于行业的实际影响，如果用“继续实行”、“需要改进”、“彻底废除”来概括，您如何选择？在手机短信和书面回复中，选择“彻底废除”者达到六成，“需要改进”者占据近四成，坚持“继续实行”者几乎为零。

 

　　农业部下大力抓登记管理

　　在不断的争议声中，多年来，农业部仍下大力抓这一项工作，先后多次下发通知要求各地做好肥料登记管理工作。今年4月15日，农业部发布了《关于切实做好肥料登记管理工作的通知》。据《通知》说，在肥料登记管理工作中，一些地方还存在审批程序不规范、越权超范围登记、省际间登记要求不一致和监管不到位等问题。下发《通知》旨在为进一步加强肥料登记管理工作，规范肥料登记要求和程序。

　　从今年农业部下发的这一《通知》中可见，在肥料登记管理工作中确实存在问题，多年来的争议也并非空穴来风。存在问题也是可以理解的，毕竟一项制度需要在实践中不断去完善。但关键是 “肥料登记制度”实行9年来究竟为化肥行业和企业带来了什么？在各地实行过程中是否真正起到了规范行业、服务“三农”的作用？针对这一系列的问题，本报组织记者对有关企业、职能部门及专家进行了详实调查。